오는 7월 1일, 전남광주특별시가 공식 출범한다. 인구 약 320만 명, 면적 1만 2천여㎢, 대한민국 광역통합 제1호 지방자치단체가 탄생한다. 대한민국 두 번째 특별시이며 약칭은 광주특별시(특별법 제7조)다. 그렇다면 특별시는 언제 생겼을까?

< ‘서울시헌장’ 한글공포문 표지와 영문공포문 표지 >

서울은 조선의 수도였다. 정식 행정구역은 한성부이며, 일반적으로 한양으로 통칭됐다. 일제강점기에는 경기도에 속한 경성부였다. 총독부는 한양을 경기도 소속 지방 도시로 위상을 추락시켰다. 미 군정 시기, 서울은 ‘서울시 헌장(1946. 08. 10.)’과 ‘군정법령 제106호 서울특별시의 설치(1946. 09. 18.)’로 수도의 위상을 회복했다.

제정 지방자치법(1949. 08. 15.) 제2조, ‘도와 서울특별시는 정부의 직할하에 두고’라는 규정에 따라 서울특별시는 법적으로 완성됐다. 서울특별시라는 명칭은 조선, 대한제국, 일제강점기, 미군정, 대한민국을 거친 역사적 산물로 인식된다. 특히 국가의 수도로서의 위상, 도 중심의 행정체계에서 독립된 특별한 도시를 의미한다.

< 5극3특 도시권 예시 >

전남광주특별시는 또 다른 의미의 특별시다. 서울과 달리 광역시와 도가 통합한 최초의 메가시티라는 점이다. 경기도로부터 독립된 서울과 비교해보면 양 시·도의 통합된 전남광주, 특별시의 새로운 개념이 창출된 것이다. 또한, 이재명 정부가 주창하고 있는 ‘5극 3특 시대’를 선도하는 도시, 인구소멸 극복과 국토균형 발전을 동시에 추진하는 도시다.

특별법에서 나타난 375개의 특례는 ‘지방분권’을 뛰어넘는 ‘지방특권’이라는 느낌이다. 그러나 법이 통과됐다고 해서 통합이 완성된 것은 아니다. 특별법은 본문 조문 408조, 부칙 조문 16조다. 이 방대한 설계도가 실제로 작동하려면, 분야별로 켜켜이 쌓인 과제들을 하나씩 풀어가야 한다.

가장 중요한 것은 특별법 특례의 실행 여부다. 정부는 특별법 심의 과정에서 특례조항 375개 중 119개 조항에 대해 ‘수용 불가’ 입장을 밝혔다. 정부 부처는 형평성 문제와 국가의 기준 유지 및 중앙정부의 총괄 관리 필요성이란 이유였다. 그렇지만 특별법은 제정됐고 대통령은 거부권을 행사하지 않았다. 7월 1일 시행된다.

정부 부처의 반대를 돌파하고 특례를 실행하게 하는 정치력, 이것이 초대 특별시장에게 부여된 가장 큰 과제다. 특별시장은 국무총리실 지원위원회(법 제12조)를 핸들링할 능력을 지녀야 한다. 지원위원회는 통합 도시의 성과 목표 달성, 권한 이양, 규제 완화, 재정 지원 등 통합 운영 전반을 심의하고 지원하는 역할을 맡는다. 지원위원회가 특별시의 든든한 버팀목으로 만들어야 한다. 시장과 국회의원들의 몫이다.

7월 1일 출범하는 특별시, 행·의정적 측면에서 핵심과제 몇 가지를 살펴보자.

우선, 인수위원회가 특별시의 운명을 좌우할 수 있다. 6월 3일 저녁 시장 당선자가 결정되면, 선거관리위원회에서 당선증을 교부받는다. 그럼 당선자는 곧바로 시장 인수위원회(특별법 부칙 5조)를 구성할 것이다. 인수위원회는 지방자치법 상 20일간 활동하며 양 시·도에 자료·정보 또는 의견의 제출 등 필요한 협조를 요청할 수 있다. 어떤 인물이 인수위원장으로 발탁될 것인가? 매우 중요한 문제다. 더 중요한 것은 과제별 분과를 어떻게 설정할 것인가이다. 그분과는 특별시 실·국 등 행정조직의 모체가 될 가능성이 높기 때문이다.

인수위원회는 통상 캠프인사가 자리를 차지했다. 이번 인수위원회는 차원을 달리해야 할 것이다. 40년간 달리 운영됐던 양 지방자치단체의 자료를 통합해서 검토하는 것은 상당한 어려움이 있을 것으로 예상되기 때문이다. 여기에 특별법에서 정하고 있는 특례, 정부가 반대하는 논리와 해법 등을 보고서에 담아야 한다. 양 시·도의 조직과 예산을 분석하고 신설 및 통폐합의 기준을 잘 만들어야 할 것이다.

캠프 인사를 뛰어넘어 글로벌 미래 비전, 학식과 덕망, 정부의 정책 방향성, 행정실무와 현실감각을 갖춘 인물들이 포진해야 한다. 두루뭉술하며 멋진 청사진이 필요한 시점이 아니다. 촘촘하고 세밀한 설계도가 나와야 한다. 인수위원회의 활동이 시장의 운명을 좌우할 수도 있다. 특히 시장은 새로운 특별시를 건설하는 역사적 과제를 안고 있으므로 인수위원회의 ‘1분 1초’는 그만큼 중요하다.

< 광주시청-전남도청 전경 >

두 번째, 특별시 주 청사는 시장의 정치적 결단으로 정해진다. 시장 당선자의 신속하며 명확안 결단이 필요하다. 특별법 제7조 ③항, ‘통합특별시의 청사는 종전의 전남동부청사, 무안청사, 광주청사를 균형있게 활용·운영한다’고 규정하고 있다.

주 청사는 지역경제에 막대한 영향을 미칠 뿐만 아니라 지역민의 자존심에도 영향을 미치는 큰 사안이다. 다른 측면에서 보면, 주 청사의 결정이 특별시 행정의 시작이라고 할 수 있다. 주 청사의 위치에 따라 의회 및 주요 실·국의 위치와 그에 수반한 병행조치가 가능하기 때문이다. 자칫 세 개 청사 병렬 운영은 장기적으로 행정 비효율과 예산 낭비를 초래할 수 있음을 명심해야 한다.

세 번째, 7월 1일, 통합의회의 첫 본회의는 특별시의 출발이다. 이때부터 의회와 시장의 공존과 대결이 시작된다. 시장이 취임하면 바로 인사권과 조직권을 바로 행사할 수 있을까? 아니다. 의회에서 필수적인 조례를 의결해야 한다. ‘행정기구설치 조례’와 ‘공무원 정원 조례’ 등이 대표적인 조례다. 조례 제정과 동시에 공포돼야 한다. 시장과 지방의원의 임기가 시작하는 날, 의회 본회의가 열려야 되는 이유다. 만약 의회의 의결이 없으면 시장이 조직권과 인사권을 행사할 수 없다. 대한민국 첫 광역통합인 만큼보다 더 철저히 준비해야 한다.

네 번째, 공무원 인사 문제는 잠복해 있는 갈등 요소다. 특별법 제38조 ③항, ‘통합특별시 설치 이전에 임용된 공무원은 종전의 광주광역시 또는 전라남도 관할구역 안에서 근무할 수 있도록 보장한다. 다만, 본인의 명시적 동의가 있는 경우 그러하지 아니한다’라며 공무원의 처우 문제를 규정하고 있다.

공직자들의 거주와 근무의 안정성을 보장하고 있다는 조항이다. 프랑스 레지용 통합과정과 흡사한 형태다. 효율보다는 공무원 조직의 반발을 의식한 선택이다. 의회 근무 당시 직원들 사이에서 ‘저 친구는 ○구 출신이라서 ○구 출신 국장이 챙기고 있다’는 말을 들은 적이 많았다. 인사철이 되면 나오는 단골 메뉴 중 하나다. 이제 거대 조직이 통합되면 상상할 수 없는 암투와 공중전이 벌어질 것이다.

다른 측면으로, 단서 조항에 주목할 필요도 있다. 본인의 희망에 따라 근무지를 변경할 수 있다는 것이다. 가능성의 영역이지만 희망하는 자가 상당할 것으로 예상된다. 만약 광주 고위직 공무원이 고향의 부군수직에 지원한다면 어떻게 할지, 인사원칙과 세심한 지침이 필요하다. 또한, 언제까지 광주 출신과 전남 출신 공무원을 구분하며 일하겠는가? 출신의 구분 없이 자연스럽게 섞이고 협력하는 통합 조직 문화를 형성하는 것, 소위 화학적 결합이 중대한 과제로 대두될 것이다.

그 밖에도 통합 준비행위 기구(특별법 부칙 제2조) 운영, 인사청문회(특별법 제37조)를 거쳐야 하는 정무직 부시장 임명, 행정조직(국·실) 설치와 인사권 행사, 재정 통합, 자치법규 통폐합, 통합 예산 편성, 통합 금고 지정, 공유재산 승계 관리, 각종 기금 및 산하기관 통폐합, 부 청사의 효율적 관리 방안 등 수많은 행·의정적 과제가 산적해 있다.

< 광주전남통합특별법 통과 홍보물 >

제1대 전남광주특별시장 취임식과 제1대 의회의 출범하는 날, 2026년 7월 1일은 대한민국 광역행정체제 개편의 신호탄을 쏘아 올릴 날이다. 40년간 나뉘어 있던 두 지역이 다시 하나가 되는 역사적 출발점, 그 시작이 어떤 첫걸음을 내딛느냐가 전남광주특별시의 미래를 결정할 것이다. 이제 공은 초대시장과 의회, 그리고 320만 시민 모두에게 넘어왔다.