<광주·전남 특별지방자치단체 선포식 사진:전라남도>

강기정 광주시장과 김영록 전남지사는 27일 나주시청에서 ‘광주․전남 특별지방자치단체 추진 선포식’을 열고 공동 협약을 체결했다. 수도권 집중 심화와 지방 소멸 위기라는 국가적 과제에 대응하기 위해 공동 행정 체계를 구축하기로 했다. 이번 협약을 통해 특별지방자치단체(가칭 광주․전남특별광역연합)설치에 합의하고 연말 출범을 목표로 공동추진단을 구성할 예정이다.

이 시점에서 이미 특별지방자치단체를 운영하는 일본과 영국의 사례를 살펴볼 필요가 있다. 특히 일본의 간사이광역연합(関西広域連合, 이하 ‘간사이연합’)과 영국의 ‘지자체 연합(Combined Authorities, 이하 ‘CA’)은 특별지방자치단체가 직면한 공통적인 도전과 나아갈 방향을 보여주는 좋은 예다.

< 간사이광역연합 팜플렛 표지 >

간사이연합은 설립 목표로 내세운 '광역적 협력' 측면에서 상당한 성과를 거두었다. 광역적 업무처리를 통해 자원의 효과적 배분이라는 광역연계협력의 모델을 제시했다. 방재와 긴급 의료 대응 분야의 경우 비용 절감과 주민서비스의 안전망 확대라는 성과를 거양했다. 대표적인 성공 사례는 닥터헬기 통합 운영이다. 간사이연합 관내 전 지역에 30분 이내 응급 의료 제공 체제를 구축하여 의료 서비스의 효율성을 극대화했다. 또한 동일본 대지진 당시 '카운터 파트 방식'을 통해 신속하게 지원하는 새로운 재난 지원 시스템을 구축했다. 관광, 문화, 산업 진흥 분야에서도 민관 협력 시스템을 구축하여 지역의 경쟁력을 높이고 공동 인재 양성에 기여하는 등 다양한 시너지 효과를 창출했다.

< 맨체스터지자체연합 홈페이지 >

영국은 직선시장(Metro Mayor)을 선출하는 10개의 CA가 존재한다. CA는 중앙정부로부터 교통, 경제 개발, 주택, 기술 혁신, 지역 사회 활성화 등 다양한 분야에서 포괄적인 권한을 이양받아 지역 경제 발전을 주도하고 있다. 특히 런던에 집중된 중앙 정부의 기능을 지방으로 분산하고, 지역 간 불평등을 줄이는 것을 목표로 공공 및 민간 투자를 유치하는 데 집중했다. 맨체스터 지자체 연합(GMCA)의 경우, 경제적 측면에서 성공적인 연합기구로 평가됐다. 2015년 기준 공공행정, 교육, 의료 부문의 부가가치율이 영국 평균(18.7%)에 비해 1.6% 높은 20.3%를 기록해 공공부문의 효율성이 상대적으로 높았다. 또한 연간 총부가가치의 증가율은 5～7%로 영국과 EU의 평균보다 400%를 상회한 것으로 나타났다.

하지만 두 사례 모두 협력을 통한 성과에도 불구하고, 자치와 분권의 강화라는 가장 중요한 목표 달성에는 어려움을 겪고 있다. 간사이연합의 경우, 설립 초기 일본 정부로부터 권한 이양을 약속받았지만 정권 교체 등의 이유로 실현되지 못했다. 이는 연합의 존재감을 약화시키는 주요 원인이다. 초대 연합장을 역임했던 이도 도시조(井戸敏三) 효고현 지사는 “분권형 사회 실현이라는 가장 중점 목표가 진행되지 않았다”라고 아쉬움을 토로했다. 이러한 한계는 독자적인 리더십이 형성되지 못한 점과 국고보조금의 의존하는 재원 조달 방식이 원인으로 지적됐다.

영국의 CA 역시 비슷한 도전에 직면해 있다. 중앙 정부는 여전히 막대한 권한을 쥐고 있으며, 지방정부의 기능을 축소시키려는 경향을 보이기도 했다. 비록 2011년 ‘지역주권법’ 제정 이후 지방분권이 본격화됐다고 하지만, 여전히 행정 효율성에 치중하고 지방으로의 권한 이양에는 소극적인 입장을 견지했다. 중앙정부가 '집중된 권력'과 '견제와 균형의 실패'라는 구조적인 문제에 갇혀 있기 때문이다.

일본과 영국의 사례는 특별지방자치단체가 단순히 행정적 협력을 넘어, 강력한 지방분권의 주체로 자리 잡기 위해 넘어야 할 산이 무엇인지 명확히 보여준다. 협력을 통한 시너지 창출은 시작이며, 중앙 정부의 전향적인 권한 이양이야말로 성공을 향한 방향키다. 특히 연합 구성 단체 간의 이해관계 충돌을 최소화하고, 독자적인 리더십을 강화하는 제도적 장치를 마련하는 것이 중요하다.

특별지방자치단체가 성공적으로 정착하려면, 제도 도입 초기에 중앙 정부와 지방정부가 상호 협력을 통한 신뢰를 구축해야 한다. 중앙 정부는 장기적인 관점에서 과감한 권한과 재원을 이양하고, 지방정부들은 지역의 특성을 살린 창의적인 정책을 개발하여 주민들의 삶에 실질적인 변화를 보여주어야 한다. 특별지방자치단체는 ‘중앙정부의 보조자’가 아닌, 지역의 미래를 스스로 결정하는 ‘진정한 행정 주체’로서 그 역할을 정립해야 한다. 이러한 노력이 수반될 때 비로소 특별지방자치단체는 지방 소멸과 수도권 집중 문제를 해결하고, 국가 균형 발전을 이끄는 새로운 동력이 될 수 있다.로 결정하는 ‘진정한 행정 주체’로서 그 역할을 정립해야 한다. 이러한 노력이 수반될 때 비로소 특별지방자치단체는 지방 소멸과 수도권 집중 문제를 해결하고, 국가 균형 발전을 이끄는 새로운 동력이 될 수 있다.